“这并非简单的转型调整，而是关乎生死的严峻考验。”临沂市罗庄区委副书记孙玮在回顾十年前那场席卷全市的环保治理行动时，语气凝重地向第一财经表示。
2015年，山东省临沂市因大气污染问题突出被生态环境部公开约谈，随即启动全域铁腕治污行动。作为临沂传统工业核心区的罗庄区，成为此次整改的关键区域。数据显示，自2015年以来，该区累计关停企业达1255家，随之而来的职工安置、债务化解、财政平衡与产业升级等多重挑战，迫使罗庄区加速推进产业结构转型。
孙玮坦言，经过多年攻坚，当地大部分历史遗留问题已妥善解决，但山东红日化工股份有限公司（下称"红日化工"）的问题仍较为突出。
作为山东化肥行业的老牌企业，红日化工旗下"艳阳天"品牌曾享誉全国。2016年，主营化肥生产的世纪阳光集团（00509.HK）从俄罗斯投资方手中收购山东红日阿康化工50.5%股权，更名为山东红日化工并实现并表。当时，地方政府期待新投资方推动产业升级，世纪阳光则看重红日化工的品牌积淀与市场渠道，双方一度对合作前景充满期待。
然而，此后双方围绕"退城入园"政策执行、厂房拆迁补偿等问题陷入长期争议。红日化工方面称，已按政府要求拆除厂房造成数亿元损失，但原地块商住用地性质变更承诺未兑现，导致"退城入园"进程停滞。罗庄区政府则表示，企业拆除厂房并非政府指令，世纪阳光实际意图借政策进行房地产开发，因企业拒不配合导致土地收储受阻，职工安置费用亦由政府垫付，目前相关司法程序已启动。
这场持续多年的纠纷，折射出企业与地方政府在政策理解与执行层面存在的显著分歧。
世纪阳光的产业布局困局
世纪阳光入主红日化工之际，正值临沂市环保整治攻坚期。
当时，临沂市依据行业准入标准、环保要求及城市规划，制定《中心城区工业企业"退城进园"工作方案》，在临港经济开发区、兰陵县规划建设冶金、建陶、化工等专业园区，对中心城区污染企业实施分批次搬迁改造。计划三年内完成59家企业搬迁，推动城区钢铁、建陶等产业60%产能转移。
根据2015年7月印发的《临沂市中心城区工业企业"退城进园"实施方案》（临政办发〔2015〕22号），59家企业分2015-2017年三批实施搬迁。第一财经查询发现，山东红日阿康化工（世纪阳光收购前名称）作为化工企业被列入2016年搬迁名单。记者联系名单中某大型钢铁企业了解情况，对方表示正在与政府协商搬迁事宜，暂不便接受采访。
据红日化工负责人介绍，世纪阳光通过承接数亿元债务并支付1美元对价获得控股权，主要看中"艳阳天"品牌在华北市场的影响力。世纪阳光公告显示，山东红日拥有"氯化钾低温转化法"等核心专利，是国内硫酸钾复合肥国产化的标杆企业，并入后集团肥料产能实现翻倍增长，为全国市场布局奠定基础。
红日化工方面称，新股东接手后累计投入超10亿元进行设备升级改造，2018年已实现盈利与纳税双超千万元的良好业绩。2019年上半年，企业启动厂区拆除腾退工作。
罗庄区政府则认为，世纪阳光的投资动机可能兼顾产业发展与土地增值双重考量。孙玮指出，企业实际希望通过"退二进三"政策将工业用地转为商业服务业用地，获取土地开发收益。
红日化工"退城入园"实质性推进始于2018年。
2018年企业年报显示，正把握山东生产基地"退城入园"机遇，计划将现有土地转换为商业用地。2019年世纪阳光公告称，与地方政府合作推进工业区生态化改造，有望获得土地增值收益。同年下半年，山东红日完成场地清空，导致固定资产减值6.59亿港元，同时确认政府补助1902万港元，计提职工安置补偿金8265.6万港元。
当地政府就该事项多次召开专题会议。2019年9月，红日化工提交《关于加快推进"退城入园"相关工作的报告》，区政府11月回复称，根据政策，危化品生产企业搬迁后腾退工业用地可由政府收储或企业依法变更用途自主开发，但因红日化工未列入全省城镇人口密集区危化品企业搬迁名单，暂无法享受相关政策。
回复同时表示，区政府已建议市政府协调省化工产业转型升级专项工作组，争取将红日化工纳入搬迁名单并享受土地变性政策。由于此类操作在全市尚无先例，需市级部门明确操作路径后，再协商土地收益返还、出让时间等具体事项并签订协议。
这一回复显示，世纪阳光公告中关于土地性质转换的预期确有政策探讨空间，但因未纳入省级名单，实际操作存在不确定性。至2024年半年报，世纪阳光仍表示，红日化工厂房拆除多年，政府承诺的"退城入园"事项至今未取得实质性进展。
红日化工向第一财经提供的第三方评估报告显示，截至2019年4月30日，企业资产损失评估值达27.4亿元，包括机器设备10.47亿元、房屋建筑物2.5亿元、土地使用权5.25亿元等。
政策执行的关键卡点
事实上，双方曾就"退城入园"达成阶段性共识。
2019年12月，罗庄区政府与红日化工签订《"退城入园"协议书》，约定参照《山东省推动落后产能退出工作方案》（鲁政办字〔2019〕144号）相关政策执行土地开发事宜。协议明确，土地出让收益扣除上缴国家部分后，全部用于支持企业职工安置、新产业项目建设及公共设施配套等。
第一财经查阅"144号文件"发现，该政策鼓励地方政府对退出产能企业土地进行收储，在完成土壤污染治理修复后调整用地性质，土地收益优先用于职工安置。2020年4月，罗庄区政府向红日化工发出《告知书》，启动土地收储评估工作，明确拆除的地上附着物和设备按收储政策评估补偿。
但后续推进中，双方在土壤污染治理责任上产生分歧：政府要求企业完成土地修复后再行收储，企业则认为政府未兑现前期政策承诺。
孙玮对此予以否认，强调企业诉求缺乏政策依据。他举例说明，临沂某企业因原厂址位于市政府周边，通过投资新建大型产业项目获得土地自主开发资格，而红日化工未实施实质性产业迁移，不符合调规变性条件。
多位知情人士分析，全国范围内曾发生多起工业用地转商住用地后的"毒地事件"，可能导致此类土地性质变更审核趋严。另有消息称，红日化工厂区占地千余亩且位于城市建成区，如此大规模的商住用地转换在当地较为少见。
孙玮算了一笔账：按工业用地10万元/亩计算，1000亩土地价值1亿元；若转为商住用地按300万元/亩估值则达30亿元，"如此巨大的利益输送没有任何政策依据，也不符合规定"。
第一财经从罗庄区政府获悉，上级部门已收到红日化工的投诉材料，区政府回复列举企业涉诉198起、土地抵押查封947亩等情况，指出其在职工安置、生态治理、经销商欠款等方面存在不配合行为，相关诉求与现行政策不符。值得注意的是，回复明确表示红日化工情况不适用于"144号文件"，这与企业主张截然相反。
作为双方2019年协议核心依据的"144号文件"，其适用范围成为争议焦点。孙玮解释，该文件针对钢铁、地炼、焦化等特定行业，与红日化工所属化肥行业无关，"协议中表述的'参照执行'是指争取类似政策支持，但前提是企业必须完成搬迁入园、土地收储等法定程序"。区政府强调，由于企业未完成土壤污染调查评估与治理修复，土地收储工作无法推进。
孙玮同时透露，争议地块的规划调整已取得进展，山东省政府已批复临沂市国土空间总体规划，相关地块性质已完成变更。但土地变性后企业能否获利仍存在重大不确定性。
2025年2月，临沂市罗庄区人民法院因债务纠纷裁定拍卖红日化工9宗土地使用权及地上建筑物。据悉，该公司部分土地使用权将于2028年前陆续到期。
十年转型的得失启示
如今的红日化工厂区仅剩两栋办公楼和少量留守人员，核心地块面临司法拍卖。与之形成对比的是，罗庄区通过环保整治推动的产业转型升级已成效显著。
十年间，当地产业格局发生深刻变化：部分关停企业注销退出，有的外迁发展，有的转型入园，还有企业在完成改造后重新回归。区政府工作人员表示，通过盘活闲置土地，已成功引入一批新项目。
孙玮介绍，罗庄区以低效土地再开发为抓手，从浙江台州、宁波等地引进多家装备制造企业，通过"腾笼换鸟"实现产业升级。经过持续整治，钢铁、焦化等高耗能产业逐步退出，形成不锈钢、再生铝智造等新产业集群。2024年，全区GDP增速和固定资产投资增速均位居全市第二，成功获批绿色低碳高质量发展示范区。
谈及环保整治的经验教训，孙玮坦言，企业关停带来的职工安置、金融风险等问题确实存在，经过十余年努力已基本化解。区政府方面透露，目前主要面临"四多一广"挑战：一是银行抵押查封多，如红日化工、江泉集团等企业土地抵押查封问题突出；二是土壤污染面积大，25宗疑似污染地块达14024亩；三是历史违规用地多，部分企业合法用地占比不足四分之一；四是城镇开发边界外零散地块多，4295亩土地仅能用于乡村振兴项目；五是地下采空区分布广，8个街镇中有7个存在地质灾害隐患。
"我们采取'一企一策'、司法拍卖、政策引导、精准招商等组合措施，累计盘活闲置低效土地1.3万余亩。对28个关闭搬迁地块分批开展土壤调查，已完成5个地块治理，释放建设用地1100余亩。"区政府工作人员介绍，江泉集团2023年12月通过破产和解化解债务危机，正转型再生铝和文旅产业，逐步盘活存量土地。2024年通过帮扶指导256家关停企业，激活休眠投资51.6亿元，带动民间投资187亿元。
但罗庄区政府与红日化工的纠纷尚未终结。
2024年12月，红日化工以区政府未履行"退城入园"协议为由向临沂市人民政府申请行政复议。今年4月，市政府复议决定认为土地评估收储未完成系企业自身原因，驳回其申请。红日化工已提起行政诉讼，案件正在审理中。企业代理律师强调，复议决定已确认双方协议的法律效力。
原标题《世纪阳光失意临沂：老牌化工企业为何被困"退城入园"》