碳排放权交易市场作为运用市场化机制应对全球气候变化、加速经济社会向全面绿色低碳转型的关键政策工具，正发挥着日益重要的作用。日前，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》），这一重要文件的出台，再次彰显了我国坚定不移推进碳达峰碳中和战略目标的决心与行动力。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平生态文明思想为根本遵循，精准把握《意见》中关于全国碳市场建设的总体要求、核心目标及重点任务，加速打造更具效能、更富活力且在国际上拥有更强话语权的碳市场体系，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化提供坚实保障。
一、深刻认识加强全国碳市场建设的重大意义
当前，我国已成功构建起覆盖重点排放单位强制减排责任的全国碳排放权交易体系，以及激励社会各界自主参与减排的全国温室气体自愿减排交易体系。这两大市场相互支撑、协同运作，共同构成了我国完整的全国碳市场格局。在系统总结前期建设成效与现存挑战，并深入借鉴国内试点经验及国际成熟碳市场运作模式的基础上，进一步强化全国碳市场建设，具有至关重要的现实价值与战略意义。
建设全国碳市场是激发全社会绿色低碳发展内生动力的核心引擎，是统筹高质量发展与高水平生态环境保护、培育壮大新质生产力的关键抓手。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，而推动经济社会发展绿色化、低碳化则是实现高质量发展的必由之路。通过加强全国碳市场建设，能够充分发挥碳排放权交易对产业升级的引领作用、对资源配置的优化作用以及对落后产能的倒逼作用，有效推动传统产业绿色转型，加速绿色低碳技术的创新与产业化应用，引导社会资本向绿色产业流动，培育壮大新兴绿色产业，显著提升经济社会发展的质量效益与绿色含量，最终实现高质量发展与高水平保护的协同共进。
建设全国碳市场是追求资源配置效率最优化与综合效益最大化的内在要求，是深化社会主义市场经济体制改革与生态文明体制改革的关键举措。党的二十届三中全会明确提出要构建高水平社会主义市场经济体制、完善生态文明制度体系，并特别强调要健全碳市场交易制度与温室气体自愿减排交易制度。加强全国碳市场建设，正是落实这一部署，健全资源环境要素市场化配置体系与绿色低碳发展长效机制的具体实践。此举有利于充分发挥市场在碳排放权资源配置中的决定性作用，促进有效市场与有为政府的有机统一，形成对各类市场主体碳排放行为的长效激励与约束机制。
建设全国碳市场以低成本实现减排目标为导向，是我国实施积极应对气候变化国家战略、稳步推进碳达峰碳中和的有力支撑。实现碳达峰碳中和，是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展和构建人类命运共同体的战略高度，统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。当前，我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向，推动减污降碳协同增效，促进经济社会发展全面绿色转型，实现生态环境质量改善由量变到质变的关键阶段。加强全国碳市场建设，将进一步强化“激励先进、鞭策落后”的政策导向，充分释放碳市场在推动低成本减排方面的独特优势，有效降低我国单位GDP碳排放强度，为如期实现碳达峰碳中和宏伟目标提供坚实保障。
建设全国碳市场注重深化国际交流与合作，是我国积极参与并引领全球气候治理、推动构建人类命运共同体的有效路径。习近平总书记强调：“无论国际形势如何变化，中国积极应对气候变化的行动不会放缓，促进国际合作的努力不会减弱，推动构建人类命运共同体的实践不会停歇。”加强全国碳市场建设，有助于提升我国在全球碳定价体系中的影响力与话语权，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候与环境治理新秩序。同时，也能为其他发展中国家和新兴经济体建设和完善本国碳市场提供宝贵的中国经验与解决方案，助力全球绿色低碳公正转型，充分展现我国作为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者的大国责任与担当。
二、全国碳市场建设取得显著成效
党中央、国务院对全国碳市场建设给予了高度重视，并作出了一系列具有前瞻性的重大决策部署。经过四年多的不懈努力与探索，全国碳市场已成功实现平稳起步与持续稳定运行，相关制度体系日益完善，市场活力逐步增强，数据质量管理水平全面提升，其推动全社会以较低成本实现减排的市场功能正逐步显现。
法规制度体系基本建成。2024年，国务院颁布施行了我国应对气候变化领域的首部专门性法规——《碳排放权交易管理暂行条例》，为碳市场的规范健康发展提供了坚实的法治保障。近年来，生态环境部联合相关部门陆续制定并发布了碳排放核算与核查技术规范、注册登记管理规则、交易结算细则、自愿减排项目方法学等三十余项关键制度和技术标准，初步构建起多层次、较为完备的全国碳市场法规制度框架。
全国碳市场活力稳步增强。截至2025年8月22日，全国碳排放权交易市场配额累计成交量已达6.8亿吨，累计成交额高达474.1亿元人民币。其中，2024年全年成交额突破180亿元人民币，创下历史新高，碳价格作为引导资源配置的“指挥棒”作用日益凸显。配额清缴履约情况持续向好，纳入全国碳排放权交易市场2023年度配额管理的重点排放单位共计2096家，应清缴配额总量为52.44亿吨，实际清缴量达52.43亿吨，配额清缴完成率接近100%，充分体现了市场主体对碳市场机制的认可与积极参与。
碳排放数据质量管理持续强化。核算核查方法不断优化迭代，数据质量日常监管机制日益健全，通过国家、省、市三级联动审核机制，确保及时发现并解决数据问题。全国范围内深入开展碳排放报告质量专项监督帮扶行动，并严厉打击碳排放数据弄虚作假等环境违法犯罪行为。积极运用大数据、人工智能等信息化技术手段，对数据质量风险进行智能预警与防控，管理效能得到显著提升。2024年，全国共审核企业碳排放数据超过300万条，数据异常发生率显著下降，碳排放数据统计核算的规范性、准确性与及时性得到大幅提高。
重点行业覆盖范围持续拓展。在国务院的统一部署下，在率先覆盖发电行业的基础上，全国碳市场已成功将钢铁、水泥、铝冶炼等高耗能行业纳入管控范围。生态环境部专门印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，对扩大行业覆盖的各项重点任务进行了全面部署。此次扩围完成后，全国碳排放权交易市场将实现对全国60%以上碳排放量的有效管控，有力推动相关行业加速绿色低碳转型进程。
全国温室气体自愿减排交易市场成功启动并平稳运行。自2023年起，生态环境部会同有关部门先后印发了《温室气体自愿减排交易管理办法》及一系列配套制度文件，发布了造林碳汇、海上风电、光热发电、红树林营造、煤矿瓦斯利用、公路隧道照明系统节能等6项关键领域的自愿减排方法学，并完成了首批948万吨核证自愿减排量的登记工作。截至2025年8月22日，全国温室气体自愿减排交易市场累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元人民币，有效促进了生态系统碳汇能力提升、可再生能源开发利用、甲烷减排以及节能增效等领域的快速发展。
经过持续的探索与实践，全国碳市场建设在推进过程中注重统筹把握节奏与力度，在充分考虑企业实际承受能力的同时，有效激发了市场主体的降碳内生动力，促使全社会广泛形成“排放二氧化碳有成本、主动减少排放能获益”的绿色低碳发展共识。重点行业高技术、高效能、高质量发展的特征日益显著。以火电行业为例，在确保行业稳定发展和能源安全稳定供应的前提下，2023年全国火电平均碳排放强度较2018年下降了2.38%。全国碳市场建立的碳排放核算制度体系，为科学制定电力行业碳排放因子、区域电网基准线碳排放因子，以及建立健全产品碳足迹管理体系等提供了至关重要的数据支撑，显著提升了重点行业的碳排放精细化管理水平。
三、准确把握加强全国碳市场建设的总体要求
全国碳市场建设是一项涉及多方面、多环节的复杂系统工程。推进过程中，必须坚持问题导向与目标导向相结合，强化系统观念与全局意识，着力做好“四个统筹”，推动全国碳市场的体制机制更加健全完善、数据可靠性得到更高保障、行业包容性进一步增强。
统筹好有效市场与有为政府的关系。实现有效市场与有为政府的高效协同，是加强全国碳市场建设的核心内在要求。在有效市场方面，要充分尊重市场自身发展规律，坚持“先现货、后期货，先服务、后产品”的发展路径，更好地利用市场机制对温室气体排放进行精准调控，持续激发各类碳市场交易主体的积极性，引导形成合理的碳价格信号。在有为政府方面，要进一步健全碳市场监督管理制度，确保各类交易主体能够依法平等使用市场资源要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，着力营造公平、公开、透明的市场环境。同时，要有效管控市场风险，更好地维护市场正常秩序，真正做到既能“放得活”又能“管得住”。
统筹好长远目标与短期目标的关系。加强全国碳市场建设是一项需要长期坚持的战略任务，必须以长远目标为统领来谋划和推进阶段性任务，同时通过一个个短期目标的实现来支撑长远目标的最终达成。要坚持稳中求进工作总基调，保持战略定力，久久为功，循序渐进地发展完善碳市场体系。根据规划，到2027年，要实现全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要高排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖；到2030年，要基本建成以配额总量控制为基础、免费分配与有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，并建成诚信透明、方法统一、参与广泛、衔接国际的全国温室气体自愿减排交易市场，最终形成减排效果显著、规则体系健全、价格水平合理的市场化碳定价机制。
统筹好整体和局部的关系。推进全国碳市场建设，必须锚定实现碳达峰碳中和的总体目标，加强碳市场制度与国家其他相关政策和制度的统筹协调与协同发力，充分发挥全国碳排放权交易市场在碳排放总量控制中的核心作用。要着力推动全国碳排放权交易市场与全国温室气体自愿减排交易市场之间的有效衔接与协同增效，明确两大市场各自的战略定位、核心功能、发展路径以及具体的连接方式。要加快建设全国统一、高效的碳市场体系，同时鼓励地方已有的碳市场试点在制度创新、管理模式等方面继续先行先试，为全国碳市场的持续完善提供有益的经验借鉴。
统筹好国内和国际的关系。加强全国碳市场建设，首先必须立足我国基本国情和发展阶段，积极探索符合中国市场规律和实际需求的发展路径与模式，统筹处理好实现碳达峰碳中和目标与保障国家能源安全、产业链供应链稳定等多重战略目标之间的关系。我国碳市场的发展状况对全球碳定价机制和国际碳交易体系具有重要影响。因此，要进一步加强在碳市场领域的国际交流对话与务实合作，积极参与《巴黎协定》框架下全球碳市场机制的国际谈判及相关规则制定过程。要充分尊重各国主权和不同发展阶段的国情，积极推动在碳核算技术、方法学、标准以及数据等方面的国际互认，为建立科学合理、公平公正、合作共赢的全球碳市场机制作出中国积极贡献。
四、扎实推进加强全国碳市场建设的任务举措
《意见》作为指导全国碳市场建设的纲领性文件，明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图和具体任务书。我们必须以高度的政治责任感和历史使命感，扎实抓好各项重点任务的贯彻实施，确保党中央、国务院的决策部署能够落地生根、取得实效。
充分发挥市场功能，纵深推进全国碳排放权交易市场建设。要根据不同行业的发展状况、降碳减污贡献度、数据质量基础以及碳排放特征等多方面因素，科学有序地扩大全国碳排放权交易市场的覆盖行业范围和纳入管控的温室气体种类。要建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，清晰界定市场中长期碳排放配额控制目标，逐步推动配额管理由强度控制向总量控制转变。要稳妥推行碳排放配额免费分配与有偿分配相结合的分配方式，探索建立配额储备和市场调节机制，以平抑市场价格波动，保障市场稳定运行。同时，要加强对地方碳排放权交易试点市场的指导和监督管理，建立健全定期评估和动态退出机制，原则上不再新建地方或区域性碳排放权交易市场。
持续推进制度创新，积极发展全国温室气体自愿减排交易市场。要着力构建科学完备的自愿减排方法学体系，针对生态系统碳汇、可再生能源、节能增效等重点领域加快方法学的研究与开发，有效服务社会各界自主减排行动和生态产品价值实现。要进一步强化自愿减排项目从开发设计、审定立项、组织实施到减排量核查核证等全链条的规范化管理。加强对全国范围内碳减排资源的统筹规划与管理，规范各类自愿减排交易活动，防止出现重复计算和市场混乱。要积极推动核证自愿减排量的多元化应用场景，倡导和鼓励党政机关、企事业单位、社会团体等各类主体积极使用核证自愿减排量来抵销自身碳排放。要不断完善核证自愿减排量的抵销规则，努力提高我国核证自愿减排量的国际认可度，积极服务于我国有关行业企业参与国际履约和实现产品碳中和目标。
逐步丰富市场要素，着力提升全国碳市场活力。要在风险可控的前提下，稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，研究建立并完善碳质押、碳回购等配套政策制度。稳妥推进符合条件的金融机构在依法合规、有效防范风险的前提下有序参与全国碳市场交易，并根据市场发展情况适时引入其他非履约主体，扩大市场参与面。要推动全国温室气体自愿减排交易市场在条件成熟时逐步引入符合规定条件的自然人参与交易。同时，要切实加强对市场交易行为、碳金融活动等的全方位监管，严厉打击各类扰乱市场秩序、操纵市场价格等违法违规行为，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。
全面加强能力建设，提高全国碳市场管理水平。要建立健全与全国碳市场发展阶段相适应、有利于加强统一监督管理、权责清晰、运行高效的碳市场管理体系，全面加强全国碳市场管理能力建设。要强化碳排放核算与报告管理，加快修订重点行业企业温室气体核算与报告指南，对重点排放单位的关键参数实施月度存证制度。要严格规范碳排放核查行为，完善重点行业核查技术规范，推动审定核查机构对碳排放数据进行全面、细致的核实查证。要加强碳排放数据质量的全过程监管，进一步压实重点排放单位履行碳排放核算与报告的主体责任。要加强对技术服务机构的监督管理，促进行业自律，引导第三方技术服务市场健康有序发展。要完善碳市场信息披露制度，依法加强对重点排放单位、技术服务机构和相关金融机构的信用监督管理。
强化政策法规保障，夯实碳市场建设制度基础。要积极研究完善与碳市场发展相关的法律法规体系，适时开展温室气体自愿减排交易管理相关立法研究工作。要健全行政执法与刑事司法衔接的长效机制，依法开展相关领域的环境公益诉讼，加大对碳市场领域违法犯罪行为的联合打击力度。要不断完善相关裁判规则体系，为行政机关依法履行碳市场行政监管职责提供有力的司法支持。要加强碳市场与绿电、绿证等其他市场化机制在政策层面的协同配合与制度层面的有效衔接。要科学制定全国碳市场注册登记和交易收费规则，完善全国碳市场资金清算机制，显著提高资金清算效率。要着力降低碳市场的制度性交易成本，持续优化市场交易环境，不断提升全国碳市场的有效性、活力和国际影响力，为促进经济社会全面绿色低碳发展提供坚实支撑。
（作者分别系生态环境部党组书记、生态环境部部长）